مع حلف الناتو، تحاول الولايات المتحدة غالبًا الحصول على كل شيء: قيادة الولايات المتحدة للتحالف وزيادة تقاسم الأعباء مع الحلفاء. في الواقع، في خطابه أمام مؤتمر ميونيخ للأمن في فبراير 2021، أكد الرئيس جو بايدن للحلفاء أن “الولايات المتحدة عادت “ومصممة على” استعادة مكانتنا من القيادة الموثوقة “، مع الترحيب” باستثمار أوروبا المتزايد في القدرات العسكرية التي تمكن دفاعنا المشترك “
لكن التجربة الأخيرة في أفغانستان تُظهر كيف أن الشكل الذي تتخذه القيادة الأمريكية يمكن أن يحبط الحلفاء. حتى بتشاور المسؤولين الأمريكيين مع المسؤولين المتحالفين بشأن أفغانستان، تشير الحسابات المتاحة وتفسيرات بايدن الخاصة إلى أن قرار الولايات المتحدة استند إلى تقييم المصالح والأولويات الأمريكية ولم يكن قرارًا مشتركًا سعى إلى موازنة مخاوف الحلفاء. يبدو أن الحلفاء فضلوا انسحابًا للقوات على أساس شروط أكثر، ولكن بمجرد اتخاذ قرار الولايات المتحدة بالإنسحاب، لم يكن لدى الحلفاء خيار سوى إنهاء مهمة الناتو لأنهم لا يستطيعون الإستمرار دون مشاركة الولايات المتحدة. كان الحلفاء علنيين بشكل غير معهود في انتقادهم للولايات المتحدة – وصف وزير الدفاع البريطاني السياسة الأمريكية بأنها خطأ، بينما وصف رئيس حزب الإتحاد الديمقراطي المسيحي الألماني المعضلة في أفغانستان بأنها أكبر تحدٍ للتحالف منذ عام 1945
تظهر روايات صنع القرار الأمريكي بشأن أفغانستان منذ عام 2001 أن تقارير صنع القرار في عهد بايدن تتبع نمط العمليات السابقة: تميل الولايات المتحدة إلى إبلاغ الحلفاء بقرارات الولايات المتحدة – والتي بدورها تحدد بشكل فعال سياسة التحالف للمهمة – بدلاً من دمج وجهات النظر المتحالفة في عملية اتخاذ القرار في الولايات المتحدة. ونتيجة لذلك، أصبح الحلفاء ملزمين فعليًا بدعم سياسة الناتو التي غالبًا لا تعكس تفضيلاتهم واهتماماتهم. قد يؤدي إحباط الحلفاء إلى تقليل مساهماتهم في جهود الناتو في المستقبل
كما هو موضح في أفغانستان، تواجه الولايات المتحدة مفاضلة بين دمج وجهات نظر الحلفاء في قرارات الولايات المتحدة وتعريض دعم الحلفاء لسياسة الولايات المتحدة للخطر. إذا كانت الولايات المتحدة جادة بشأن تعزيز التحالفات وتقاسم الأعباء، فقد يتطلب ذلك إيجاد طرق لدمج مخاوف الحلفاء بشكل أفضل في عملية صنع القرار في الولايات المتحدة
كيف تتخذ أمريكا القرارات
يشير تاريخ التحالف إلى مجموعة من الطرق التي تعامل بها المسؤولون الأمريكيون مع حلفاء لهم وجهات نظر مختلفة. على سبيل المثال، في مواجهة المعارضة الفرنسية لجيش أوروبي، عدلت إدارة أيزنهاور نهجها المقترح للدفاع عن أوروبا. على النقيض من ذلك، كتب المؤرخ تيموثي أندروز سايل “اعتبر كينيدي وإدارته الناتو كأداة للسياسة الأمريكية وليس منتدى للوصول إلى قضية مشتركة مع الحلفاء”. بعد الحرب الباردة، بينما دعم الحلفاء الأوروبيون متأخراً سياسة الولايات المتحدة في البلقان، تابعت الولايات المتحدة غزو العراق على الرغم من المعارضة الفرنسية والألمانية
في أفغانستان، قامت الولايات المتحدة بدور قيادي ووجهت النهج العام للمهمة منذ البداية. في اليوم التالي لهجوم 11 سبتمبر 2001، استند الناتو إلى المادة الخامسة من معاهدة شمال الأطلسي، التي تدعو الأعضاء إلى التعامل مع أي هجوم على أحدهم على أنه هجوم على الجميع. سعى الحلفاء إلى تقديم الدعم للولايات المتحدة من خلال التحالف. ومع ذلك، في المرحلة الأولى من المهمة، رفضت الولايات المتحدة الدعم على مستوى الحلف وأشركت فقط حلفاء محددين. ثم الولايات المتحدة. وأوضح وزير الدفاع دونالد رامسفيلد أن “المهمة هي التي تحدد التحالف، ولا يجب على التحالف تحديد المهمة”. مع تكثيف الولايات المتحدة للقيام بعمليات قتالية في العراق، طلبت مساعدة أكبر من الحلفاء. وأشار رامسفيلد إلى أنه “سعى إلى زيادة مشاركة حلف الناتو في أفغانستان لتخفيف العبء على قواتنا”
بحلول عام 2006، استعادت حركة طالبان قوتها وحققت جهود الولايات المتحدة والحلفاء لتقوية مؤسسات الدولة الأفغانية تقدمًا بطيئًا. سعى روبرت غيتس، الذي تولى منصب وزير الدفاع في عام 2006، إلى إقناع الدول الأوروبية بتقديم المزيد من القوات القتالية والمشاركة في عمليات قتالية لمحاربة حركة طالبان التي انبعثت من جديد. في غضون ذلك، فضل الحلفاء الأوروبيون نهج حفظ السلام والتنمية الإقتصادية. يصف غيتس كيف استوعبت الولايات المتحدة المخاوف الأوروبية من خلال الموافقة على دعم “نهج شامل” يتضمن كلا من العمليات القتالية والدعم المدني للتنمية الإقليمية وإعادة الإعمار الإقتصادي. ومع ذلك، انتقد رامسفيلد وغيتس أيضًا وزارة الخارجية لفشلها في توفير الوظائف المدنية الشاغرة، مما يقوض المكون المدني للجهود الأمريكية في أفغانستان. لذا، ربما لم يكن قبول غيتس المُعلن عنه مع حلف شمال الأطلسي بمثابة حل وسط لأن الولايات المتحدة كانت تسعى بالفعل إلى تبني نهج أكثر شمولاً
في عام 2009، انخرطت إدارة أوباما في نقاش رفيع المستوى حول ما إذا كانت ستزيد القوات الأمريكية، الأمر الذي أهمل أيضًا تفضيلات الحلفاء. في أغسطس 2009، قدم القائد الأمريكي على الأرض، الجنرال ستانلي ماكريستال، تقييمه لسبب الحاجة إلى قوات إضافية لرؤسائه الأمريكيين وغيرهم من المسؤولين العسكريين الأمريكيين، بما في ذلك الأدميرال جيمس ستافريديس، القائد المزدوج للعمليات العسكرية للناتو والقيادة الأوروبية. ومع ذلك، طُلب من ستافريديس عدم تقديم نسخة إلى الأمين العام لحلف الناتو. لماذا؟ لأن توماس دونيلون، نائب مستشار الأمن القومي، قد أصدر تعليماته بأنه “لن يكون هناك نقاش حول التقييم في الناتو حتى يشعر البيت الأبيض بالراحة تجاهه”. تلقى الأمين العام لحلف الناتو إحدى النسخ الخمس الورقية لتحليل القوات إلى مهمة التي تم توزيعها في أكتوبر، بعد أسابيع قليلة من تسريب التقييم الأصلي الذي قدمه ماكريستال إلى صحيفة واشنطن بوست
استنادًا إلى سجل مناظرة البيت الأبيض – حوالي 150 صفحة في كتاب بوب وودوارد، بالإضافة إلى روايات في مذكرات غيتس والرئيس باراك أوباما – بدا أن أوباما والقادة الكبار الآخرين يركزون في الغالب على وجهات نظر الناتو للحكم على مستوى القوات التي قد يحتمل أن يتحلى بها الحلفاء. المساهمة بدلاً من مراعاة الإستراتيجيات المفضلة للحلفاء، حيث كشف في رواية وودوارد للمناقشة في اجتماع مجلس الأمن القومي الأساسي. وردًا على حجة من جيم جونز، مستشار الأمن القومي، بأنه يجب استشارة الحلفاء، ورد أن دينيس بلير، مدير الإستخبارات الوطنية، رد على ذلك بقول “متى كان الناتو قد قاد إذا لم نتولى القيادة؟” قامت وزيرة الخارجية هيلاري كلينتون وقائدها بشأن أفغانستان وباكستان، ريتشارد هولبروك، بحسم النقاش بالإشارة إلى أن ” يجب أن يكون للولايات المتحدة خطة تمهيدية لشرح قرار الرئيس النهائي للجميع – حلف الناتو والحلفاء، بالطبع، والكونغرس والجمهور “. تفكير كلينتون وهولبروك جدير بالملاحظة: كان على الحلفاء أن يكونوا على دراية بالقرار ، وليس أن يكونوا مشاركين فيه
في وقت لاحق، بعد زيادة القوات وإعلان أوباما عام 2014 عن انتهاء المهمة القتالية في أفغانستان، بدأ الناتو خطوة وراء قرار الولايات المتحدة بشأن ما إذا كانت جميع القوات ستغادر. كان أوباما قد حدد 2016 موعدًا نهائيًا لرحيل جميع القوات باستثناء التواجد في السفارة، وحثه المراقبون الأمريكيون على إعادة النظر في قرار المغادرة، مشيرًا إلى استمرار التحديات في أفغانستان. في 15 أكتوبر 2015، بعد ما وصفه مسؤولو البيت الأبيض بأنه “مراجعة موسعة ومطولة”، أعلن أوباما أن الولايات المتحدة ستحافظ على وجودها العسكري. قبل شهر واحد فقط من هذا الإعلان، أشار جنرال أمريكي مكلف بالدعم الحازم إلى “أنها لا تزال خطة” للولايات المتحدة للتراجع عن وجود سفارة في كابول. قبل أسبوع من إعلان الولايات المتحدة، لاحظ الأمين العام لحلف الناتو ينس ستولتنبرغ، “لم نتخذ أي قرارات نهائية بشأن مدة مهمة الدعم الحازم”، ورد ستولتنبرغ على إعلان أوباما في أكتوبر فقط بالترحيب بالإعلان الأمريكي، مشيرًا إلى أن التحالف لا يزال بحاجة إلى صياغة رد إجماعي على قرار الولايات المتحدة
على الرغم من الإحتكاك مع إدارة ترامب والإرهاق من الحرب الطويلة، زادت الدول الأوروبية أيضًا من قواتها جنبًا إلى جنب مع زيادة القوات الأمريكية اعتبارًا من عام 2017، حيث قدمت ما وصفته مجموعة الأزمات الدولية بأنه “تعبير رمزي مهم عن الدعم”. بعد مفاوضات مباشرة بين الولايات المتحدة وحركة طالبان في أكتوبر 2018، انخرط الممثل الخاص للولايات المتحدة زلماي خليل زاد مع الحلفاء حيث سافر مرارًا وتكرارًا إلى بروكسل قبل الإعلان في فبراير 2020 عن اتفاقية بين الولايات المتحدة وطالبان. والجدير بالذكر، مع ذلك، أن الإتفاق لم يشمل الناتو كأحد الموقعين عليه، حتى أنه ألزم الولايات المتحدة بتحقيق انسحاب قوات الناتو. وبينما أعرب الناتو في السابق عن دعمه العام لعملية السلام، فقد أصدر بيانًا حول الإتفاقية يرحب بـ “الخطوات الأولى المهمة في السعي للتوصل إلى تسوية سلمية للنزاع”. أعلن الناتو عن “تعديلات على أساس الشروط، بما في ذلك تقليص الوجود العسكري”، لكنه لم يضع أي تخفيض على أنه ناتج عن الإتفاقية
تسلط روايات عملية اتخاذ القرار داخل إدارة بايدن الضوء على عملية نشطة مشتركة بين الوكالات وتشير إلى أن بايدن اتخذ قرارًا بسحب القوات الأمريكية على الرغم من اعتراضات البنتاغون والكونغرس. في حين لم ينشر الحلفاء آراءهم علنًا في ذلك الوقت ، أشارت الروايات اللاحقة إلى معارضتهم. ومع ذلك، يبدو أن المسؤولين الأمريكيين كانوا أكثر قلقًا بشأن انتصار طالبان في نهاية المطاف والتأثير على المواطنين الأفغان أكثر من اعتراضات الحلفاء
بعد اتخاذ القرار، وفقًا لروايات الأمين العام ستولتنبرغ اللاحقة، كانت هناك مشاورات أمريكية، ولكن لم يكن هناك جهد لتطوير بديل لمواصلة المهمة بدون القوات الأمريكية:
أعتقد أنه يعكس حقيقة أنه عندما قررت الولايات المتحدة إنهاء وجودها في أفغانستان، وبالطبع كانت الولايات المتحدة مسؤولة عن غالبية الجنود وتحملت نصيبهم من العبء، طوال الطريق، لم يكن هناك استعداد الحلفاء الأوروبيين الآخرين، كندا أو الدول الشريكة، لاستبدال أو ملء ما بعد الولايات المتحدة
بمجرد اتخاذ هذا القرار، وفقًا لرواية ستولتنبرغ، عقد الحلفاء “اجتماعات عديدة على مستوى السفراء في فبراير ومارس وأبريل”، ثم “قررنا معًا، 30 حلفاء، أننا سننهي المهمة”. في حين أن الحلفاء ربما اتخذوا هذا القرار معًا، فإن أيديهم كانت مقيدة بالفعل بعملية السياسة الأمريكية
مفاضلات لسياسة الولايات المتحدة المستقبلية تجاه الناتو
على مدار 20 عامًا من المهمة الأمريكية في أفغانستان، لم يبدو أن تفضيلات الحلفاء تلعب دورًا مهمًا في عمليات اتخاذ القرار الأمريكية، حتى عندما شكلت قرارات الولايات المتحدة نطاق مهمة الناتو ونهجها. تقدم أفغانستان نقطة بيانات مذهلة في سجل صنع القرار الأمريكي بشأن قضايا الناتو. كان لدى الحلفاء في بعض الأحيان وجهات نظر مختلفة، بما في ذلك اختيار مناهجهم الخاصة في المناطق الخاضعة لسيطرتهم وتحديد محاذير لما يمكن لقواتهم فعله وما لا تستطيع فعله، لكنهم غالبًا ما اتبعوا القيادة الأمريكية. ألمانيا، على سبيل المثال، كان لديها تفضيل واضح لاتباع سياسة تتجنب استخدام القوة العسكرية. ومع ذلك، فإن إعطاء الأولوية لألمانيا للحاجة إلى العمل بالتنسيق مع الولايات المتحدة وحلف شمال الأطلسي أدى بألمانيا إلى قبول “بدلاً من ذلك رغماً عنها” بالحاجة إلى العمليات القتالية. وبالمثل، ابتعدت المملكة المتحدة عن تفضيلها لمواصلة دور حفظ السلام في شمال أفغانستان للاضطلاع بعمليات قتالية في هلمند في عام 2009
تعتبر الحدود العملية لمدخلات الحلفاء في عملية صنع القرار الشامل للبعثة ملفتة للنظر بالنظر إلى حجم مساهمات الحلفاء وتضحياتهم. بعد قرار الولايات المتحدة في عام 2009، بلغت القوات الأمريكية ذروتها عند حوالي 100000 في عام 2011، حيث ساهم الحلفاء بحد أقصى حوالي 40.000 جندي في ذلك الوقت. سيعاني الحلفاء والشركاء من 1144 قتيلًا في الحرب، مقارنة بـ 2465 جنديًا أمريكيًا
يبقى السؤال ما إذا كان سيكون هناك أي اختلاف في نتائج المهمة في أفغانستان أو جهود الناتو الأخرى إذا كان صنع القرار الأمريكي قد أعطى اهتمامًا أكبر لتفضيلات الحلفاء. من حيث المبدأ، من المرجح أن يقدم الحلفاء موارد أكبر كلما كانت سياسة الناتو تعكس تفضيلاتهم الخاصة. من ناحية أخرى، يجب على الحكومة الأمريكية أيضًا أن تزن قيمة مساهمات وآراء الحلفاء. القدرات العسكرية للحلفاء أقل بكثير من قدرات الولايات المتحدة، وقد يكون الحلفاء أقل استعدادًا لقبول المخاطرة في استخدام قواتهم. لكن قد يقترح الحلفاء قيودًا على استخدام قواتهم لأن سياسات الولايات المتحدة لا تعكس دائمًا أهدافهم الأساسية، وقد يكون الحلفاء أيضًا قادرين على تقديم مناهج جديدة ومبتكرة لمشاكل السياسة. مزيد من الدراسة لكيفية اختلاف تفضيلات الحلفاء عن السياسة التي تم سنها، وكيف يشكل ذلك تقاسم الأعباء، سيكون موضع ترحيب
القضية الثانية هي وحدة الناتو، والتي يعتبرها كبار المسؤولين “مركز ثقل” للحلف. أدى استيلاء طالبان على كابول وأزمة مطار كابول إلى انتقادات شديدة من حلفاء مقربين للولايات المتحدة. إذا شعر الحلفاء أن واشنطن قد أخذت آرائهم في الإعتبار بشكل أكبر عند اتخاذ القرار، فقد يكونون أكثر استعدادًا لدعم سياسة الولايات المتحدة أو الناتو حتى عندما لا تسير الأحداث كما كان متوقعًا. قد تكون هذه الوحدة مهمة بشكل خاص في حالة نشوب صراع كبير، حيث قد يحاول الخصم استغلال وحدة التحالف لتقليل استجابة الناتو
قد يتطلب التحدي المتمثل في كيفية دمج وجهات النظر المتحالفة في صنع السياسة الأمريكية إعادة تقييم الإفتراضات الأساسية والعمليات البيروقراطية. مع الأخذ في الإعتبار أن نقطة البداية في عملية صنع السياسة الأمريكية هي عادةً تقييم مصالح الولايات المتحدة، فقد يبدو من غير الحكمة تعديل أهداف وقرارات الولايات المتحدة بسبب مخاوف الحلفاء والشركاء. لدى صانعي السياسة اعتقاد مفهوم بأنه لا ينبغي أبدًا وضع التفضيلات الأمريكية في المرتبة الثانية، حتى تلك الخاصة بالحلفاء المقربين. ومع ذلك، فمن الجدير بالملاحظة أن الحلفاء يبدون وكأنهم يأخذون في الحسبان بشكل روتيني سياسة الولايات المتحدة في تطوير سياستهم الخاصة بأفغانستان. علاوة على ذلك، من منظور عملية اتخاذ القرار، في حين أن وجهات النظر المتحالفة قد تكون مهمة لجميع أصحاب المصلحة في عمليات السياسة الأمريكية – بما في ذلك وزارة الخارجية ووزارة الدفاع ومجلس الأمن القومي – فمن غير المرجح أن تكون في قلب اهتمامات أي شخص نظرًا للأسهم الأخرى. على حافة الخطر. نتيجة لذلك، غالبًا ما تميل عملية السياسة المشتركة بين الوكالات الأمريكية التي تطور القرارات من خلال تجميع ورفع مستوى صنع القرار داخل إدارات ووكالات أصحاب المصلحة هذه إلى تقليل أولويات وجهات النظر المتحالفة فيما يتعلق بالعوامل الأخرى. هناك مشكلة أخرى وهي أن إشراك الحلفاء في عملية صنع القرار في الولايات المتحدة قد يتطلب على الأرجح إبلاغهم بخيارات ما قبل اتخاذ القرار. كثيرا ما تعطلت عملية صنع القرار البارزة بشأن أفغانستان، من بين قضايا أخرى، بسبب التسريبات الإعلامية. حتى مع اتخاذ إجراءات لتقليل مخاطر قيام الحلفاء بتسريب المعلومات الأمريكية، فإن مشاركة تفاصيل ما قبل اتخاذ القرار مع الحلفاء ، حتى الحلفاء المقربين ، قد يشكل خطرًا غير مقبول بحدوث تسريبات تحد من حرية الولايات المتحدة في العمل
حتى لو أمكن معالجة هذه التحديات البيروقراطية، تظل أفكار القيادة الأمريكية متعارضة إلى حد ما مع مراعاة أكبر لتفضيلات الحلفاء. القيادة هي موضوع متكرر في المناقشات حول السياسة الخارجية للولايات المتحدة، والتي تعد أفغانستان مثالاً واضحًا عليها. في اليوم التالي لإعلان أوباما عن سياسته بشأن أفغانستان في عام 2009، ألقى خطابًا عن السياسة الخارجية في ويست بوينت حيث أوضح “خلاصة القول: يجب أن تقود أمريكا دائمًا المسرح العالمي”. قد لا يكون ما تعنيه القيادة الأمريكية تحديدًا جيدًا، ولكن على الأقل يبدو أنه يشمل تأثير الولايات المتحدة على القرارات المشتركة ووضع أجندة لها
لا ينبغي لبايدن وغيره من صانعي السياسة الأمريكيين في المستقبل أن يفترضوا أن القيادة الأمريكية ستزيد من تقاسم الأعباء مع الحلفاء أو الوحدة. وبدلاً من ذلك، فإنهم يواجهون مقايضة بين السياسات التي تعتمد بشكل أضيق على المصالح والسياسات الأمريكية التي تناسب بشكل أكبر تفضيلات الحلفاء ولكنها تزيد من التكاليف والتضحيات التي تتحملها الولايات المتحدة. قد يستمر الحلفاء في دعم السياسات التي تفضلها الولايات المتحدة، لكنهم قد يصبحون غير راضين بشكل متزايد. إن إعطاء الأولوية لتفضيلات الحلفاء من شأنه أن يساعد في الحفاظ على وحدة التحالف وربما حتى تعزيز تقاسم الأعباء
